對十三屆全國人大二次會(huì)議第9254號(hào)建議的答復(fù)
??您提出的關(guān)于解決《招標(biāo)投標(biāo)法》執(zhí)行過程中普遍性突出問題的建議收悉。經(jīng)商工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部，現(xiàn)答復(fù)如下。
??您在建議中提出，目前招投標(biāo)活動(dòng)已經(jīng)有較嚴(yán)密的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，但在實(shí)踐中還存在著投標(biāo)人串通投標(biāo)、惡意低價(jià)中標(biāo)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和專家缺乏管理、惡意投訴等普遍性突出問題，并就上述問題提出了相關(guān)解決建議。按照國務(wù)院關(guān)于改革完善招投標(biāo)制度的部署要求，我委正在會(huì)同有關(guān)部門加快推進(jìn)《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂工作，您反映的問題和建議對我們具有重要參考價(jià)值。下面結(jié)合修法工作向您匯報(bào)我們對有關(guān)問題的認(rèn)識(shí)、已經(jīng)開展的工作及下一步工作考慮。
??一、關(guān)于投標(biāo)人串通投標(biāo)
??投標(biāo)人串通投標(biāo)嚴(yán)重影響招投標(biāo)活動(dòng)的公平公正，《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》均作出明確的禁止性規(guī)定。為遏制投標(biāo)人串通投標(biāo)問題，近年來，我委及國務(wù)院有關(guān)部門主要采取了以下舉措：
??一是實(shí)施信用監(jiān)管。2015年6月，我委開通運(yùn)行“信用中國”網(wǎng)站，面向社會(huì)大眾提供“一站式”信用信息查詢服務(wù)，公示包括工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)在內(nèi)的各類行政許可、行政處罰、“紅黑名單”等信息，為各類市場主體在市場交易、投融資等活動(dòng)中識(shí)別信用風(fēng)險(xiǎn)提供服務(wù)。2016年，我委牽頭起草并以國務(wù)院名義印發(fā)《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)﹝2016﹞33號(hào)），明確指出要對出借和借用資質(zhì)投標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)等嚴(yán)重破壞市場公平競爭秩序的行為實(shí)施聯(lián)合懲戒。2018年3月，我委會(huì)同多部門簽署《關(guān)于對公共資源交易領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體開展聯(lián)合懲戒的備忘錄》，對公共資源交易領(lǐng)域存在嚴(yán)重失信行為的企業(yè)及有關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)施聯(lián)合懲戒，促使形成“一處失信、處處受限”。目前，我委依托全國信用信息共享平臺(tái)，聯(lián)通44個(gè)部委、全國所有省區(qū)市和70余家市場機(jī)構(gòu)，歸集全部市場主體的行政許可、行政處罰、“紅黑名單”等各類信用信息超過330億條，為利用信用監(jiān)管打擊串通投標(biāo)行為，實(shí)施聯(lián)合懲戒提供堅(jiān)實(shí)保障。交通運(yùn)輸部印發(fā)《公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡稱《辦法》），規(guī)定對投標(biāo)人串通投標(biāo)等違法行為，除依照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰外，省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門可以扣減其年度信用評價(jià)分?jǐn)?shù)或者降低年度信用評價(jià)等級(jí)，同時(shí)要求交通運(yùn)輸主管部門依法公告對投標(biāo)人不良行為的行政處理決定并記入其信用檔案。水利部加快水利建設(shè)市場信用評價(jià)體系建設(shè)，制定信息公開、不良行為記錄公告、信用評價(jià)等制度，健全聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高失信成本。
??二是開展智慧監(jiān)管。2013年我委等8部門聯(lián)合發(fā)布《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》，明確了包括交易平臺(tái)、公共服務(wù)平臺(tái)、行政監(jiān)督平臺(tái)在內(nèi)的電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)總體架構(gòu)。2017年我委等6部門聯(lián)合發(fā)布《“互聯(lián)網(wǎng)”招標(biāo)采購行動(dòng)方案（2017—2019年）》，在總體思路中進(jìn)一步明確要互連互通、資源共享、創(chuàng)新監(jiān)管、提高效能，并將創(chuàng)新電子化行政監(jiān)管作為一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。2019年5月，我委推動(dòng)印發(fā)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享指導(dǎo)意見的通知》（國辦函〔2019〕41號(hào)，以下簡稱“41號(hào)文”）。41號(hào)文明確提出，依托公共資源交易平臺(tái)電子系統(tǒng)及時(shí)在線下達(dá)指令，實(shí)現(xiàn)市場主體、中介機(jī)構(gòu)和交易過程信息全面記錄、實(shí)時(shí)交互，確保交易記錄來源可溯、去向可查、監(jiān)督留痕、責(zé)任可究；運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，對公共資源交易活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并自動(dòng)預(yù)警圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假等違法違規(guī)行為，增強(qiáng)監(jiān)管的針對性和精準(zhǔn)性。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在部分省市開展招標(biāo)投標(biāo)電子化試點(diǎn)工作，目前相關(guān)省市均出臺(tái)相關(guān)配套文件，建成或正在加快建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)和監(jiān)管平臺(tái)對接，加快推動(dòng)交易、監(jiān)管數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，利用招標(biāo)投標(biāo)全流程電子化等科學(xué)技術(shù)手段打擊投標(biāo)人串通投標(biāo)的試點(diǎn)工作取得積極成效。水利部建成全國水利建設(shè)市場監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，整合企業(yè)資質(zhì)、人員資格、信用評價(jià)等功能，搭建起權(quán)威的辦理、查驗(yàn)、監(jiān)督、評價(jià)平臺(tái)。交通運(yùn)輸部充分運(yùn)用信息化手段強(qiáng)化審核，《辦法》規(guī)定評標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)通過交通運(yùn)輸主管部門建立的公路建設(shè)市場信用信息管理系統(tǒng)，核實(shí)投標(biāo)人的資質(zhì)、業(yè)績、主要人員資歷和目前在崗情況、信用等級(jí)、關(guān)聯(lián)關(guān)系等信息。
??三是優(yōu)化制度設(shè)計(jì)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，組織起草了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的意見》（以下簡稱《意見》），進(jìn)一步加強(qiáng)對相關(guān)招投標(biāo)市場行為監(jiān)管，夯實(shí)招標(biāo)人主體責(zé)任，加大違法違規(guī)行為打擊力度。交通運(yùn)輸部《辦法》通過招投標(biāo)程序設(shè)置，削弱招投標(biāo)當(dāng)事人形成利益集團(tuán)的可能性，明確公路工程建設(shè)項(xiàng)目原則上采用資格后審方式進(jìn)行招標(biāo)，采用資格預(yù)審方式進(jìn)行招標(biāo)的，原則上采用合格制而不是有限數(shù)量制進(jìn)行資格審查，以促進(jìn)招投標(biāo)充分競爭；明確要求評標(biāo)委員會(huì)對在評標(biāo)過程中發(fā)現(xiàn)的串通投標(biāo)情形進(jìn)行評審和認(rèn)定，切實(shí)發(fā)揮評標(biāo)專家在打擊圍標(biāo)串標(biāo)活動(dòng)中的作用。
??下一步，我們擬結(jié)合正在進(jìn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂工作，進(jìn)一步強(qiáng)化對串通投標(biāo)行為的法律規(guī)制，完善有關(guān)法律責(zé)任規(guī)定，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況提高罰款上限，加大對違法違規(guī)行為的懲處力度。會(huì)同有關(guān)部門指導(dǎo)督促各地加強(qiáng)招投標(biāo)行政監(jiān)管，加快建立健全信用監(jiān)管、智慧監(jiān)管的制度機(jī)制，推進(jìn)招投標(biāo)市場主體信息互聯(lián)共享，加強(qiáng)對大數(shù)據(jù)分析等創(chuàng)新手段的探索運(yùn)用，切實(shí)遏制串通投標(biāo)違法行為。
??關(guān)于您提出的為擴(kuò)大投標(biāo)競爭性允許招標(biāo)人在公開招標(biāo)同時(shí)主動(dòng)邀請多家實(shí)力強(qiáng)的國有單位參加投標(biāo)的建議，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對邀請招標(biāo)的適用情形有明確規(guī)定，如果單純?yōu)閿U(kuò)大投標(biāo)競爭性而允許招標(biāo)人在公開招標(biāo)同時(shí)邀請少數(shù)潛在投標(biāo)人投標(biāo)，容易引發(fā)其他投標(biāo)人對招標(biāo)公正性的質(zhì)疑，僅邀請實(shí)力強(qiáng)的國有單位參加投標(biāo)也有違法排斥限制民營企業(yè)、外資企業(yè)投標(biāo)之嫌，對此需要作進(jìn)一步深入研究。
??二、關(guān)于惡意低價(jià)中標(biāo)
??《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定的“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”，是一種重要評標(biāo)方法，也是國際上確定中標(biāo)人的通行做法之一?，F(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)法律法規(guī)對其適用范圍和條件有明確規(guī)定。第一，這一評標(biāo)方法一般適用于具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對其技術(shù)、性能沒有特殊要求的招標(biāo)項(xiàng)目；第二，投標(biāo)人必須滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求；第三，投標(biāo)價(jià)格不得低于成本。因此，“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”不等于唯價(jià)格論，更不等于接受和縱容低于成本中標(biāo)。但在實(shí)踐中，這一評標(biāo)方法經(jīng)常被濫用和錯(cuò)誤使用，導(dǎo)致出現(xiàn)一系列問題，主要原因：一是招標(biāo)人沒有嚴(yán)格執(zhí)行評標(biāo)辦法的有關(guān)規(guī)定；二是投標(biāo)人通過低價(jià)中標(biāo)的收益遠(yuǎn)大于風(fēng)險(xiǎn)；三是招標(biāo)人責(zé)任沒有得到有效落實(shí)；四是行政監(jiān)督管理不到位。
??針對惡意低價(jià)中標(biāo)問題，我們在此次《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂過程中高度關(guān)注，開展了深入調(diào)研。初步考慮，擬主要從以下方面加以解決。一是引導(dǎo)招標(biāo)人正確合理使用現(xiàn)行評標(biāo)方法。一方面，嚴(yán)格限定“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”適用范圍，明確該評標(biāo)方法應(yīng)當(dāng)適用于具有通用的技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對其技術(shù)、性能沒有特殊要求的招標(biāo)項(xiàng)目，且中標(biāo)人必須符合招標(biāo)文件規(guī)定的實(shí)質(zhì)性條件。另一方面，引導(dǎo)招標(biāo)人正確合理使用“綜合評估法”，要求招標(biāo)人根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需要合理設(shè)定“綜合評估法”中技術(shù)部分和商務(wù)部分的分值權(quán)重，鼓勵(lì)招標(biāo)人采購技術(shù)創(chuàng)新、質(zhì)量過硬的產(chǎn)品。二是對實(shí)踐中新的評標(biāo)方法作深入研究。針對實(shí)踐中一些地方采取的合理低價(jià)法、平均價(jià)法等新的評標(biāo)方法，認(rèn)真聽取市場主體等各方面意見，對經(jīng)論證確實(shí)科學(xué)合理的評標(biāo)方法或其中的積極因素，考慮在修法過程中予以吸納，充實(shí)完善現(xiàn)行評標(biāo)方法相關(guān)規(guī)定。三是對惡意低價(jià)投標(biāo)進(jìn)行規(guī)制。擬引入國際通行的處理異常低價(jià)投標(biāo)的方法，規(guī)定在投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)、有可能影響合同履行時(shí)，評標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)要求投標(biāo)人作出書面說明并提供相關(guān)證明材料；同時(shí)，招標(biāo)人可以要求異常低價(jià)投標(biāo)人追加履約擔(dān)?；蛘哔|(zhì)量擔(dān)保、延長缺陷責(zé)任期，以充分保障招標(biāo)人權(quán)益。四是充分發(fā)揮招投標(biāo)制度的政策功能。擬明確規(guī)定招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中合理設(shè)置支持科技創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保等方面的要求和條件。五是加強(qiáng)合同履行情況監(jiān)管。擬明確要求依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)人動(dòng)態(tài)公開合同履行情況，同時(shí)招投標(biāo)行政監(jiān)督部門也要加強(qiáng)對合同履行情況的監(jiān)管，探索建立合同履行情況評價(jià)制度，評價(jià)結(jié)果納入有關(guān)主體社會(huì)信用記錄。
??三、關(guān)于對評標(biāo)專家和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)缺乏有效監(jiān)管
??加強(qiáng)對評標(biāo)專家和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管對確保招投標(biāo)活動(dòng)公開公平公正非常重要。41號(hào)文明確提出，要完善評標(biāo)、評審專家管理辦法，健全專家征集、培訓(xùn)、考核和清退機(jī)制，加快推進(jìn)電子評標(biāo)評審；完善中介機(jī)構(gòu)管理制度，規(guī)范代理行為，促進(jìn)行業(yè)自律。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部正在研究制定的《意見》提出，要加強(qiáng)評標(biāo)專家監(jiān)管，結(jié)合實(shí)際健全完善評標(biāo)專家動(dòng)態(tài)監(jiān)管和抽取監(jiān)督的管理制度，嚴(yán)格履行對評標(biāo)專家的監(jiān)管職責(zé)；建立評標(biāo)專家考核和退出機(jī)制，對不能勝任或不良行為的評標(biāo)專家，應(yīng)取消其評標(biāo)專家資格；對于有違法違規(guī)行為、履職不嚴(yán)不實(shí)的評標(biāo)專家，應(yīng)當(dāng)依法從嚴(yán)查處、清除?！兑庖姟愤€提出，要強(qiáng)化招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)市場行為監(jiān)管，實(shí)行招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)信息主動(dòng)報(bào)送和年度業(yè)績公示制度，完善全過程咨詢機(jī)構(gòu)從事招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)管；加強(qiáng)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的考核、評價(jià)，嚴(yán)格依法查處從業(yè)人員違法違規(guī)行為，信用評價(jià)信息向社會(huì)公開，實(shí)行招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)“黑名單”制度，構(gòu)建守信激勵(lì)、失信懲戒機(jī)制。交通運(yùn)輸部積極探索利用信用手段加強(qiáng)監(jiān)管，《辦法》規(guī)定，對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評標(biāo)專家違法違規(guī)行為的行政處理決定，將作為招標(biāo)投標(biāo)不良行為記入相應(yīng)當(dāng)事人的信用檔案，部分省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門也在探索建立招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)信用評價(jià)體系；同時(shí)《辦法》和《公路工程建設(shè)項(xiàng)目評標(biāo)工作細(xì)則》已建立評標(biāo)專家評價(jià)考核機(jī)制，對評標(biāo)專家實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。工業(yè)和信息化部正在研究制定的《關(guān)于促進(jìn)工業(yè)機(jī)電設(shè)備招標(biāo)投標(biāo)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》也提出，要健全評標(biāo)專家制度，提升招標(biāo)代理行業(yè)發(fā)展水平。
??下一步，我們考慮在修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》中進(jìn)一步加強(qiáng)對評標(biāo)專家和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。在規(guī)范評價(jià)專家行為方面，擬規(guī)定評標(biāo)專家應(yīng)當(dāng)客觀、公正、勤勉地履行職責(zé)，對所提出的評審意見承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任；賦予招標(biāo)人復(fù)核評標(biāo)報(bào)告并提請?jiān)u標(biāo)委員會(huì)復(fù)查和改正的權(quán)利，促進(jìn)提高評標(biāo)質(zhì)量；評標(biāo)專家不按規(guī)定履行評標(biāo)職責(zé)的問題將記入信用記錄。在規(guī)范招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)行為方面，建立招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和招標(biāo)代理從業(yè)人員信息登記共享制度，加強(qiáng)對招標(biāo)代理行為的事中事后監(jiān)管，并指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)加快信用體系建設(shè)；加大對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違法行為的行政處罰力度，大幅提升罰款上限，并對有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行一定期限的從業(yè)限制，直至清除出招標(biāo)代理市場。
??四、關(guān)于惡意投訴
??《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十一條、第七十七條對于惡意投訴問題有明確規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會(huì)、建設(shè)部、鐵道部、交通運(yùn)輸部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、民航總局令第11號(hào)）第八條規(guī)定，投訴人不得以投訴為名排擠競爭對手，不得進(jìn)行虛假、惡意投訴，阻礙招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的正常進(jìn)行；第二十六條規(guī)定，投訴人故意捏造事實(shí)、偽造證明材料的，屬于虛假惡意投訴，由行政監(jiān)督部門駁回投訴，并給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的，可以并處一萬元以下罰款。針對實(shí)踐中惡意投訴泛濫的問題，國務(wù)院各部門已經(jīng)或正在制定相關(guān)規(guī)定努力予以解決。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部正在研究起草的《意見》提出，要進(jìn)一步規(guī)范投訴行為，投訴書應(yīng)包括投訴人和被投訴人的名稱地址及有效聯(lián)系方式、投訴的基本事實(shí)、相關(guān)請求和主張、有效線索和相關(guān)證據(jù)材料、已提出異議的證明文件。屬于惡意投訴的，應(yīng)追究其相應(yīng)責(zé)任。交通運(yùn)輸部《辦法》明確規(guī)定，投標(biāo)人惡意投訴的，交通運(yùn)輸部門應(yīng)當(dāng)予以駁回，并按照有關(guān)規(guī)定追究投訴人責(zé)任，除依照有關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行處罰外，還可以扣減其年度信用評價(jià)分?jǐn)?shù)或者降低年度信用評價(jià)等級(jí)，依法公告對投標(biāo)人惡意投訴行為的行政處理決定，并將其作為招標(biāo)投標(biāo)不良行為記入相應(yīng)當(dāng)事人的信用檔案；為防止評標(biāo)委員會(huì)隨意否決投標(biāo)，規(guī)定評標(biāo)信息要公示，進(jìn)一步規(guī)范評標(biāo)專家的評標(biāo)行為。此外，2018年版公路工程施工、監(jiān)理、勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)文件還明確界定了細(xì)微偏差，評標(biāo)委員會(huì)不得因細(xì)微偏差否決投標(biāo)人的投標(biāo)。
??下一步，我們將會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門，督促各地區(qū)、各部門在處理招投標(biāo)投訴過程中嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)肅處理惡意投訴行為，維護(hù)正常的招投標(biāo)市場秩序。同時(shí)，研究優(yōu)化投訴處理程序，完善防止惡意投訴的制度設(shè)計(jì)，探索建立相應(yīng)的信用懲戒機(jī)制，有效解決惡意投訴問題。
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國家發(fā)展改革委
2019年9月5日
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